L’articolo 92 della nostra Costituzione

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Indice:

    • Discorso di Mattarella
    • Le fonti di questo approfondimento
    • Evoluzione dell’articolo 92
    • Mia interpretazione
    • Partiamo dal suo discorso che qui riporto

      A prima vista sembrerebbe che il PdR abbia semplicemente applicato l’articolo 92 della costituzione che sancisce che sia il PdR a nominare i ministri su proposta del PdC. Quindi se il PdC propone dei ministri, il termine proporre credo sia di facile interpretazione, è  facoltà del PdR poter rifiutare e chiedere al PdC di avanzare altro nome. Cosa che Mattarella ha fatto, ma conte ha rimesso il mandato non volendo indicare alcun’altro nome (ovviamente per lo scarso potere politico che la sua persona aveva, totalmente dipendente dai due partiti che lo hanno proposto).

      Mettiamo da parte il merito delle motivazioni, provo prima a capire se il PdR potesse o meno rifiutare un singolo nome per un ministro. C’è chi sostiene di no, vi posto qui un video di un avvocato che attraverso alcuni scritti di alcuni padri costituenti afferma che no, il PDR non avrebbe avuto quel potere (una disamina di ciò  che i padri costituenti citati nel video dissero nell’assemblea costituente sul fondo di questo articolo)

      L’avvocato cita i padri costituenti, facendo intendere che si sarebbe avvalso nella sua esposizione degli scritti della costituente “userò gli scritti dei padri costituenti”. Analizzando il suo citato però si capisce che non analizza gli atti della costituente, ma singoli scritti di singoli costituenti. Il che non è propriamente citare cosa un assemblea ha deciso, ma si citano le singole voci di singoli membri di quella assemblea.

      Ritengo, ma ovviamente non sono un esperto, che per capire davvero cosa i padri costituenti volessero dire nell’articolo 92, bisogni analizzare gli atti dell’assemblea costituente nel suo insieme, e non le voci dei singoli eletti.

      Quindi ho provato a cercare le fonti dirette e mi sono documentato presso queste due fonti:

      Riporto qui alcuni stralci della discussione in assemblea che mi paiono più pertinenti al tema, prima però è interessante guardare l’evoluzione nelle varie votazioni dell’articolo, qui riportate:

      Evoluzione dell’Articolo

      • Il 9 gennaio 1947 la prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione approva il seguente articolo:
        «Il Presidente della Repubblica, effettuate le normali consultazioni, nomina il Primo Ministro. Su proposta di questo, procede alla nomina dei Ministri. Il Governo, costituito a norma del comma precedente, deve presentarsi entro otto giorni all’Assemblea Nazionale per ottenere la fiducia. La pronuncia dell’Assemblea deve avvenire su una mozione motivata, con voto nominativo della maggioranza assoluta dei suoi componenti».
      • Di un comma aggiuntivo posto al principio dell’articolo approvato nella seduta del 9 gennaio 1947 viene decisa la modifica il 10 gennaio 1947 nella seduta pomeridiana dalla prima Sezione della seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione. La forma approvata è la seguente: «Il Governo della Repubblica è composto dal Primo Ministro Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Ministri».
      • Testo definitivo del Progetto di Costituzione elaborato dalla Commissione:
        Art. 86.
        Il Governo della Repubblica è composto del Primo Ministro, Presidente del Consiglio, e dei Ministri.
        Il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro e, su proposta di questo, i Ministri.
      • Il 23 ottobre 1947, nella seduta pomeridiana, l’Assemblea Costituente approva il seguente articolo:
        «Il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dal Consiglio dei Ministri e dai Ministri.
        «Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questi, i Ministri».
      • Testo coordinato dal Comitato di redazione prima della votazione finale in Assemblea e distribuito ai Deputati il 20 dicembre 1947:
        Art. 92.
        Il Governo della Repubblica è composto del presidente e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
        Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri.
      • Il 22 dicembre 1947, nella seduta antimeridiana, l’onorevole Ruini, a nome del Comitato di coordinamento, comunica che sono state aggiunte al primo comma le parole «del Consiglio» dopo le parole «del presidente».
      • Testo definitivo dell’articolo:Art. 92.
        Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei Ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
        Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i Ministri.

      Per prima cosa noto come in ogni versione sia chiaro come la nomina del PdC e dei Ministri sia fatta dal PdR.

      Analizziamo quindi le varie discussioni nel dettaglio. Dal primo libro citato come fonte, che un gruppo di parlamentari chiedevano un potere ancora maggiore del PdR

      Gli on. La Rocca, Grieco, Spano ed altri proposero un emendamento sostitutivo dell’intiero articolo: « Il Governo della Repubblica è costituito dal Consiglio dei ministri. I Ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica»
      « il quale (PdR) ha precisamente il compito di ridurre a unità organica la pluralità dei ministri, di mantenere l’unità organica del Gabinetto e di far sì che la politica, necessariamente unitaria, del Governo sia concordemente e fedelmente perseguita
      da tutti i membri del Governo stesso»

      Ovviamente non tutti concordavano con questa tesi, e infatti vi era chi sosteneva:

      L’on. Nitti, avverso la tesi La Rocca, rilevò come l’idea di fare una specie di formazione collettiva fosse assurda e contrastasse oltre che con la logica anche con la consuetudine per cui, in caso di crisi, in ogni Paese il capo dello Stato incarica una personalità politica – che di solito è uomo dotato di esperienza e riassume o tutta o gran parte di una situazione politica – di formare il Governo: < Non si possono porre sullo stesso piano i ministri e il presidente del Consiglio, che non solo deve agire come coordiaatore, ma deve assumere anche la responsabilità politica dell’azione
      del Governo>

      Emendamento Nobile: «Il Primo Ministro è nominato dal Presidente della Repubblica, su designazione dell’Assemblea Nazionale».

      Anche se in commissione subito questa visione viene smontata

      Tosato fa presente però che l’accettazione dell’emendamento proposto dall’onorevole Nobile intaccherebbe uno dei principî basilari del Governo parlamentare, in forza del quale non solo la nomina, ma anche la scelta del Primo Ministro è di competenza del Capo dello Stato. Rileva che il Presidente della Repubblica, il quale è al di sopra, per quanto è possibile, dei partiti, si trova appunto per questo — nei momenti di incertezza politica durante i quali le Camere non sono le più indicate per procedere ad una rapida scelta della persona da designare — nella posizione migliore per nominare il Primo Ministro; ed è quindi opportuno lasciare al Capo dello Stato un maggior potere discrezionale.

      Anche Einaudi sembra voler dare forza al PdR

      Fa poi una considerazione di carattere psicologico: un’Assemblea che deve scegliere il Primo Ministro non designerà l’uomo migliore, ma, nella maggior parte dei casi, colui che incontra minori ostilità e minori opposizioni da parte dei componenti l’Assemblea stessa, con grave detrimento degli interessi del Paese. Quando invece l’Assemblea si trovi di fronte ad una designazione fatta dal Capo dello Stato, essa può dare il suo giudizio facendo astrazione da simpatie o antipatie individuali e, mentre più difficilmente sarà indotta a dare un voto di sfiducia, più facilmente darà la sua fiducia al migliore uomo di Stato, anche se non ha il seguito più numeroso, così come è accaduto non molto tempo fa in Inghilterra, quando il Parlamento approvò la designazione fatta dal Re a Primo Ministro del Capo del partito laburista, che alle elezioni aveva avuto il secondo posto.

      La discussione continua e Zuccarini fa notare come la nomina del PdC da parte di una singola persona (cioè il PdR) e non da parte delle camere possa essere pericola, citando le nomine di Hitler e Mussolini (avvenute da parte del presidente e del re). Anche altri prospettano questa possibilità, ma la maggior parte degli interventi sono a favore di consultazioni tra i partiti (per evitare troppi personalismo del PdR) ma lasciando al PdR la nomina del primo ministro e dei ministri.

      Nella discussione si prova ad analizzare anche come debba essere composto il Consiglio dei Ministri e come debba comportarsi il PdR in caso di “stallo”, questo l’intervento di Mortari

      <Non è possibile fare come si fa in Inghilterra, dove la designazione del Governo emana direttamente o implicitamente dalle stesse elezioni — bisognerà pensare che questa valutazione della situazione politica quale emerge dalle elezioni e dai riflessi nelle assemblee legislative, sia fatta dal Capo dello Stato. Cioè il Capo dello Stato deve valutare quella che è la situazione politica in relazione alle elezioni e deve designare per la composizione del Governo la persona che si suppone più adatta ad esprimere questo indirizzo o gli indirizzi dominanti nei gruppi espressi dalle elezioni popolari.>

      C’era anche chi (Tosato) proponeva una strada opposta a quella attuale, cioè che il PdR indicasse di sua iniziativa dei nomi per il PdC e per i Ministri e che le camere votassero da questa lista. Questo ovviamente avrebbe rafforzato ancora di più il PdR perchè l’iniziativa di indicazione dei nomi sarebbe partita de sé stesso.

      Dopo due giorni di discussione si prova a fare una prima quadra, proponendo questa versione, dalla quale è già evidente che la nomina del PdC e dei ministri spetti al PdR su PROPOSTA del PdC.

      «L’Assemblea Nazionale è convocata ogni volta che si debba procedere alla formazione del Governo. «La persona designata dal Capo dello Stato per la carica di Primo Ministro espone innanzi all’Assemblea le direttive politiche dell’azione governativa e i principali mezzi proposti per la loro attuazione. «Nel caso che tale programma sia approvato con il voto nominativo della maggioranza dei componenti l’Assemblea, il Capo dello Stato investe nella carica il designato e su proposta di questi procede alla nomina dei Ministri».

      Il presidente della commissione (seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione, dove di fatto si è discusso dell’articolo 92) prova a tirare le somme

      <Il primo ministro, designato in sostanza dal Parlamento, è un istituto che esiste in costituzioni scritte così come in quelle non scritte come l’inglese. Anche l’on. Laconi mi sembra non tenga conto di quanto già avviene, e non vi è nessuna ragione che sia modificato. In caso di crisi, il capo dello Stato, dopo aver incaricato un uomo politico di formare il nuovo Gabinetto, lo nomina, ove quello riesca, presidente del Consiglio
      con un decreto distinto; poi, su proposta del presidente stesso, nomina i ministri che comporranno, sotto la presidenza del già nominato presidente, il Consiglio dei ministri. Sono due atti distinti di nomina, e che lo siano è perfettamente logico e costituzionalmente corretto… Noi non dobbiamo intaccare il concetto stesso di presidente del Consiglio, che deve restare la figura direttiva e coordinatrice,
      che traduce in atto l’indispensabile esigenza dell’unità e solidarietà del Gabinetto>

      Dopo un’articolata discussione vengono posti in votazioni due formulazioni dell’articolo

      Il Presidente Terracini riassumendo la discussione, constata che ci sono due questioni da risolvere: 1°) se il Capo dello Stato sia tenuto a far precedere la sua scelta dalle consultazioni d’uso (ciò che è previsto anche nell’ultima formula dell’onorevole Mortati);  2°) se tra la nomina del Primo Ministro e dei Ministri debba esservi una successione di tempo, per cui si abbia anzitutto l’investitura del Primo Ministro con la sua presentazione alla Assemblea per ottenere personalmente il voto di fiducia, e successivamente la nomina dei Ministri.
      Pone quindi in votazione la formula dell’onorevole Nobile così concepita:
      «Il Primo Ministro e i Ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica, dopo essersi consultato con i Presidenti delle due Camere e con i capi dei vari gruppi politici che fanno parte di queste».
      (Non è approvata).

      Pone in votazione il primo comma dell’articolo proposto dall’onorevole Mortati, quale risulta in seguito a piccole modifiche di forma che egli suggerisce:
      «Il Presidente della Repubblica, effettuate le normali consultazioni, nomina il Primo Ministro. Su proposta di questo, procede alla nomina dei Ministri».
      (È approvato).

      Cioè già dal secondo giorno di discussione pare chiaro come sia il PdR a nominare i ministri e il PdC.

      Successivamente la commissione conclude i lavori approvando questo testo dell’articolo (allora era però l’articolo 86)

      Art. 86.
      Il Governo della Repubblica è composto del Primo Ministro, Presidente del Consiglio, e dei Ministri.
      Il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro e, su proposta di questo, i Ministri.

      Si noti come il PdC venga nominato “Primo Ministro”. Nelle discussioni della commistione infatti ci si ispira moltissimo al funzionamento del parlamento e del governo inglese.

      E ancora

      [Dalla relazione del Presidente della Commissione per la Costituzione Meuccio Ruini che accompagna il Progetto di Costituzione della Repubblica italiana.]
      La portata della sua [del Presidente della Repubblica] azione politica sta soprattutto in tre punti costituzionalmente determinati.
      Egli nomina, e conseguentemente revoca, il Primo Ministro ed i Ministri. Questi debbono bensì avere la fiducia del Parlamento; ma la scelta, la designazione di un uomo a capo del Governo può, in situazioni complesse e delicate, aver influenza decisiva di orientazione.

      In assemblea plenaria la discussione continua, e La Rocca continua a sostenere che al PdR sia dato troppo potere e chiede di ridurlo. La discussione entra quindi nel merito della forza del Presidente, ma di fatto la maggioranza dell’assemblea è contro La Rocca e non pensa che la formulazione sino a quel momento adottata (il PdR nomina sia il PdC che i ministri) sia troppo “forte”.
      La Rocca, e i suo gruppo, vedendosi in minoranza sulla “troppa forza del PdR”, chiede di votare affinché il PdR nomina i ministri ma di lasciare alle camere la nomina del PdC.

      In Assemblea viene posta in votazione questa versione

      «Il Governo della Repubblica è costituito dal Consiglio dei Ministri. «Il Presidente del Consiglio e i Ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica».

      Viene bocciata, perchè qui non viene nemmeno citata la “proposta” da parte del PdC (da questo punto si parla di Presidente del Consiglio dei ministri e non più di Primo Ministro).

      Vengono poi votate i due paragrafi dell’articolo singolarmente, che vengono approvati e poi viene fatta una votazione separata dell’intero articolo così formulato, che viene approvato

      «Il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dal Consiglio dei Ministri e dai Ministri.
      «Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questi, i Ministri».

      Successivamente il comitato di redazione, prima della votazione finale, converte l’articolo in

      Il Governo della Repubblica è composto del presidente e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri.
      Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri.

      Che è rimasta poi la versione finale, e secondo gli autori del libro citato come prima fonte, si può concludere che

      Presidente del Consiglio e ministri sono quindi organi dì personalità autonoma, e il primo ha preminenza anche formale sugli altri in quanto ne propone la nomina (per la preminenza sostanziale cfr. art. 95), ma insieme essi formano un terzo organo, collegiale, con funzione coordinatrice e riassuntiva della attività amministrativa del Ministero. Tutti e tre i tipi di organo danno vita al Governo della Repubblica.
      Circa la nomina del presidente del Consiglio e dei ministri la disposizione del secondo comma ha costituzionalizzato una norma di consuetudine finora vigente, al fine di rendere certo e sicuro il diritto statuale anche in questo campo, che non è di pura formalità; diritto che, affidando funzioni preminenti al presidente del Consiglio, e quindi dettandone una configurazione giuridica diversa da quella antica,
      è anche di sostanza.
      Solo rimane da vedere a chi risponda il Governo: se, seguendo il criterio della nomina, il presidente del Consiglio risponda al Presidente della Repubblica e i ministri oltreché al presidente della Repubblica anche al presidente del Consiglio o, seguendo quello della fiducia, il Governo risponda alle Camere – Governo inteso come complesso dei citati tre tipi di organi ~o risponda al Presidente della Repubblica e alle Camere insieme. Certo si è che la Costituzione non lo dice chiaramente, seppure
      l’ultima ipotesi, dato l’equilibrio fra tutti i poteri che si è voluto realizzare, sembri preferibile

      Da questo scritto si evince che non solo il PdR nomini sia il PdC che i Ministri: è chiaro che il PdC non risponda solo alle camere elette dal popolo ma anche al PdR.

      MIA INTERPRETAZIONE

      Ritengo sia chiaro, sia dalle varie versioni del testo dell’articolo 92 dalla sua prima stesura a quella definitiva, sia dalla discussione nell’assemblea costituente e sue commissioni, che il Presidente Della Repubblica debba nominare i ministri e possa rifiutare dei nomi, grazie al potere conferitegli dalla Costituzione.

      Questa mia interpretazione trova una spiegazione ben più riuscita in questo video di un canale di contenuti che seguo e che ritengo molto valido, Breaking Italy, portato avanti da un ragazzo che ritengo affidabile e che sembrerebbe approfondire molto ogni discorso prima di parlarne

      ANALISI DEL VIDEO DELL’AVVOCATO PALMA

      L’avvocato Palma cita nel suo video tre costituenti: Mortati, Bozzi e Paladini. Riporto qui integralmente  ciò che i tre sembra hanno detto in realtà in assemblea e/o nelle commissioni, così da capire davvero se il video è onesto o meno. (ovviamente rimangono gli interventi di tre singoli costituenti e non ciò che ha poi deciso l’assemblea costituente nel suo insieme). PS: non ho trovato alcun riferimento a Paladini, che pare non abbia minimamente partecipato alla discussione sull’articolo 92.
      PPS: valuterete voi, ma a me pare chiaro come le parole dette dai Mortari e Bozzi nelle commissioni durante la discussione siano ben distanti da quanto riportato nel video.

      • Bozzi:
        <tra i poteri che il Capo dello Stato dovrebbe avere è quello di nomina del Primo Ministro e di scioglimento della Camera dei Deputati. In sostanza il Capo dello Stato dovrebbe essere il supremo moderatore della vita politica, titolare di quella che è stata definita «potestà neutra»>
      • Mortati:
        propone di sostituire agli articoli 19 e 20 del progetto i seguenti:«Art. 19 — Il Governo della Repubblica si compone del Primo Ministro, Presidente del Consiglio dei Ministri, e dei Ministri».«Art. 19-bis — All’inizio della legislatura l’Assemblea Nazionale è convocata per procedere alla formazione del Governo.«La persona designata dal Capo dello Stato per la carica di Primo Presidente espone innanzi all’Assemblea le direttive politiche dell’azione governativa ed i principali mezzi proposti per la loro attuazione.«Nel caso che tale programma sia approvato con il voto nominativo della maggioranza dei componenti l’Assemblea, il Capo dello Stato investe nella carica il designato, e, su proposta di questi, procede alla nomina dei Ministri.«Se entro un mese da tale nomina l’Assemblea non revoca la fiducia al Governo, questo rimane in carica per la durata di due anni, salvo non sia stata elevata accusa contro il Primo Ministro e salvo il caso di accettazione delle dimissioni da questo presentate.«Durante tale periodo il Capo dello Stato, su richiesta e designazione del Primo Ministro, può procedere alla sostituzione di uno o più Ministri».
        […]
        Mortati richiama, quindi, l’attenzione dei colleghi sull’opportunità di pronunciarsi in merito alla posizione giuridica del Primo Ministro: se, cioè, questa debba essere diversa da quella dei Ministri che verrebbero nominati in un secondo momento e su proposta, appunto, del Primo Ministro. A questo proposito fa presente che, sia negli articoli che ha proposto personalmente, sia in quelli del Comitato, la nomina del Primo Ministro ha un carattere pregiudiziale rispetto a quella dei Ministri, che dovrebbero, quindi, godere della fiducia tanto del Presidente della Repubblica che del Primo Ministro. Si concede, cioè, a quest’ultimo una maggiore discrezionalità nella scelta degli uomini che debbono consentirgli di realizzare un determinato indirizzo politico, appunto in quanto lo si considera responsabile della politica generale del Governo.
        […]Fa presente che il punto fondamentale da considerare è il seguente: se occorra un voto esplicito di fiducia alla persona designata dal Capo dello Stato per la funzione di Primo Ministro, prima che sia investita in tali funzioni. Aggiunge che col sistema da lui proposto il Capo dello Stato si limita in un primo tempo a fare una designazione della persona incaricata a ricoprire il posto di Primo Ministro, la quale sarà formalmente nominata dopo che l’organo o gli organi parlamentari, ascoltato il programma di Governo, avranno dato il loro voto di fiducia.
        […]Ricorda che la proposta dell’onorevole Fuschini — alla quale egli aveva aderito — stabilisce la seguente procedura: designazione da parte del Capo dello Stato della persona candidata alla carica di Primo Ministro; esposizione innanzi all’Assemblea Nazionale delle direttive politiche dell’azione governativa e dei principali mezzi proposti per la loro attuazione; voto di fiducia; investitura, da parte del Capo dello Stato, del designato nella carica ed infine nomina dei Ministri su proposta del Primo Ministro. Avverte quindi che, in seguito alle considerazioni svolte nel corso dell’odierna seduta, particolarmente dall’onorevole Tosato, ritiene opportuno proporre il seguente nuovo testo che si avvicina di più a quello del Comitato:

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